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【獨家專稿】治理“垃圾圍村”,多來點因地制宜的“土辦法”

編者按

“垃圾靠風刮,污水靠蒸發;家里現代化,屋外臟亂差”,這首順口溜便是我國目前農村環境狀況的真實寫照。農村垃圾治理是我國鄉村建設的老大難,也是世界性難題,如果處理不當,不僅污染環境,甚至威脅到“菜籃子”和“米袋子”的安全。至2018年,廣東全省城鄉生活垃圾無害化處理設施建設項目(含存量垃圾治理項目)總投資已經達到約377.5億元,但農村垃圾治理體系仍然存在較大的問題,離《廣東省城鄉生活垃圾處理“十三五”規劃》中“到2020年末,95%以上的農村生活垃圾得到有效處理”的目標仍有較大差距。

我國于2014年底啟動了農村生活垃圾治理專項行動,提出用5年時間實現全國90%村莊的生活垃圾得到治理的目標,之后“90%”這個目標被寫入“十三五”規劃,住建部于2015年推出了《全面推進農村垃圾治理的指導意見》,中央一號文件也多次強調農村環境處理問題及對策,并且在全國100個縣推行農村生活垃圾分類和資源化利用示范試點。今年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》,為首的重點任務就是要推進農村生活垃圾治理。

經過多年實踐探索,廣東全省逐步建立起“戶收集、村集中、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾四級治理體系,在不斷改善農村人居環境中發揮了重要作用,但也存在體系運轉不暢順的問題。為深挖原因并尋找解決方案,廣東社科院相關課題組于20176-20183月,在珠三角、東西兩翼和粵北山區分區域選取廣州、佛山、惠州、中山、湛江、河源、清遠和韶關八個地級市中的24個行政村開展實地調研,共發放調查問卷304份,收回289份有效問卷。在系統綜述學術文獻、認真分析調研問卷和研究整理一手資料的基礎上,形成調研成果。

現行農村垃圾治理體系的建立及存在問題

根據省人大常委會組織的農村生活垃圾收運處理工作第三方評估結果,截止201610月,全省1049個鄉鎮、約14萬個自然村建成“一鎮一站”、“一村一點”,設施使用運行逐步完善和規范。全省農村生活垃圾有效處理率達83.29%,村莊保潔覆蓋面達96.94%,農村生活垃圾分類減量比例達33.97%。

評估結果也揭示:由于區域發展不平衡,財政資金投入存在較大差距,造成環衛基礎設施配套建設以及運營管理水平不一;部分已建成的縣垃圾處理場和鎮轉運站未及時投入運營,存在設施“曬太陽”現象;部分地區保潔責任不落實,收集點垃圾得不到及時清運,“垃圾圍村”現象時有發生;一些依水居住的村莊、集市仍有向河溝傾倒垃圾的現象。

課題組的實地調研更進一步發現,我省當前農村垃圾污染仍較為嚴重,四級治理體系運轉并不順暢。尤其是在村、戶兩級,普遍存在垃圾未分類、居民參與程度低、村級垃圾治理基礎設施不合理等“微阻塞”問題。在被調查的298個農戶中,只有31.37%認為本村垃圾問題明顯改觀,認為略有改善的占41.2%,還有27.5%則認為仍在惡化。在影響垃圾分類、收集以及居民參與最關鍵的兩個環節——垃圾桶和垃圾屋(池)設置上,53.12%的村民反應垃圾桶布局未經村民充分討論,46.87%的農戶反應垃圾屋(池)設置未與村民充分溝通。

多層次治理視域下農村垃圾治理體系的建設與完善

農村生活垃圾四級治理屬于典型的多層級、多主體、多事務的多層次治理體系(multi-level governance)。從行動層級看,包括縣、鄉鎮兩級行政體系,一級村民基層自治組織和一級村民小組。從空間尺度看,包含縣、鄉鎮、村三級空間單元。從行動主體看,分別涉及財政、住建、環保、農業、環衛、國土等政府職能部門,以及企事業單位、社會組織、基層黨組織、村民自治組織、村民小組、村民等組織或個人。從治理事務看,包括投資、垃圾屋(池)建設與運行、垃圾中轉站建設與運營、中轉服務、垃圾處理場建設與運營、保潔隊伍建設、垃圾終端分類等。圍繞分權與參與對我省農村生活垃圾四級治理體系給出對策建議。

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農村垃圾治理是一個由多種決策類型組成的決策束,需根據四級治理體系中的具體事務采取相應的決策類型,以提高治理效率

課題組依據分權理論與托馬斯參與理論,建立了基于分權與參與的多層次治理決策分析框架,并將決策分為6種類型:

1)上層自主決策(A型)。上層管理者在沒有公眾參與的情況下獨立解決問題或制定決策;

2)上層公共決策(B型)。上層決策者決策時需要聽取利益相關者的意見。

3)上層公眾整體式協商決策(C1型)。一般為更高層級范圍內的鄰避效應問題,比如縣級垃圾處理廠的選址。

4)基層公眾整體式協商決策(C2型)。一般為解決較低層級范圍內的鄰避效應問題。比如,鎮級垃圾轉運站選址、村莊內垃圾集中池選址等。

5)基層自主決策(D型)。獲得授權的基層管理者在沒有公眾參與的情況下獨立解決問題。

6)基層公眾分散式協商決策(E型)。比如,行政村對村民收取垃圾費,需要聽取不同自然村、不同群體等的意見。

依照分權與參與模型,將戶、村、鎮、縣的決策事務按主要類型進行拆分可以得出,在農村垃圾治理所涉及的26項主要事務中,分權式的基層自主決策占了50%,涉及公眾參與的事務(B、C1、C2E型決策)占26.92%,上層自主決策事務占23.08%。在縣級層面的事務,除垃圾廠選址及處理方法外,其他決策均為上層自主決策,所以縣級層面的事務不需要過多的公眾參與。鎮級層面的事務,除部分由上級決策外,相當部分的事務應由鎮級自主決策。村級層面的事務,多數事務也應由鎮級層面自主來決定?!皯羰占钡氖聞?,則主要由基層決策者與村民討論決定(表1)。很明顯,農村垃圾治理是一個由多種決策類型組成的決策束,要根據“戶收集、村集中、鎮轉運、縣處理”四級運轉體系中的具體事務特點采取相應的決策類型,以減少政策實施阻力、提高政策實施效率。

1“戶收集、村集中、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾治理模式及決策類型

 

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推動上層決策者向鄉鎮乃至村一級決策者適度賦權,通過適度向下分權與充分資源保障,不斷提高基層工作積極性與治理能力

將農村垃圾治理決策的“黑箱”打開會發現,模型推導的決策類型與調研中基層管理者、公眾訴求以及鄉村草根式的探索相當吻合。如“戶收集”中的垃圾桶類型及購買方式,按決策模型應為基層公眾分散式協商決策?,F實中那些上級政府統一購買的垃圾桶也往往淪為“吃力不討好、好看不中用”的擺設,而基層探索的“土辦法”則更受農民歡迎,又省錢省力。

因此,對于農村垃圾治理這類面向基層、與公眾利益緊密聯系的公共服務來說,適度向下分權往往更有利于調動基層的積極性。應按照多層次治理思路,更多推動由上層決策者向鄉鎮乃至村一級決策者的適度賦權,以更好調動基層工作積極性。同時,鄉鎮政府作為國家行政管理等級中的最后一個層次,是向下分權的主要承擔者和執行者,需要獲得足夠的上級授權和資源保障,方可有能力執行好責任范圍內的諸多決策事務,并不斷提高治理效率。

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教育引導廣大村民形成環保意識,促使其以家園“主人翁”的責任感切實參與到垃圾治理行動中

隨著農村環境綜合整治的深入推進,農村居民在農村環境治理中的角色也更加重要。在多層次治理決策框架的26項主要事務中,涉及公眾參與的相關事務已達到四分之一。但調研發現,受限于農民的收入水平、受教育水平和認知程度等因素,現階段廣大農民的環保意識還有待提高。需要從環境教育、知識傳播、技能培育等多個方面進行宣傳教育,不斷提高村民對環境保護重要性的認識、提升參與環境治理的能力,培養其參與垃圾治理的主動行為。除了常規宣傳和借助手機微信、互聯網等新型宣傳模式外,可嘗試依托中小學校教育深度普及環境保護知識與技能,探索將農村環境保護宣傳教育及行為引導工作與農村基層黨建等常態化工作相結合,形成系統化、規范化和常態化的農村環保宣傳教育機制。


本文根據廣東省社會科學院環境經濟與政策研究中心課題組的研究報告“垃圾圍村”何時休?——我省農村生活垃圾四級治理模式的運行分析與完善建議》整理