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粵港澳大灣區旅游協同高質量發展

      【作者】莊偉光 武文霞 鄒開敏
    【單位】廣東省社會科學院旅游研究所,廣東省社會科學院
    【關鍵詞】粵港澳大灣區 旅游 協同 高質量 發展
    【來源】《廣東經濟》2019年第4期

    粵港澳大灣區建設是習近平同志親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰略,是新時代推動形成全面開放新格局的新舉措,也是推動“一帶一路”倡議落實、“一國兩制”事業發展的新實踐。作為兼容性、帶動性、開放性都很強的國民經濟產業,旅游業是大灣區內互聯合作的重要陣地。繼2019年2月18日中共中央、國務院印發的《粵港澳大灣區規劃綱要》(簡稱《規劃綱要》)之后,4月1日,國務院正式批復橫琴國際休閑旅游島建設方案。經過近40年的區域合作,三地本身就具備了一定的旅游合作基礎,因此,作為粵港澳大灣區建設的先發先行產業,大灣區內部的旅游協同發展就成為了廣東旅游高質量發展的重要命題。按照《規劃綱要》提出構筑休閑灣區、美麗灣區、人文灣區和健康灣區,建設宜居宜業宜游大灣區優質生活圈。思考、研究和謀劃“一帶一路”倡議框架下的粵港澳大灣區旅游的協同發展,中國先驅城市群在更加開放格局下提出具有現實可操作性的路徑措施,將粵港澳大灣區的旅游業構建成與國際接軌的開放型旅游經濟,建設成高水平參與國際旅游市場合作的新平臺、未來全球最大灣區世界知名旅游目的地與具有影響力的國際都會旅游生活圈。

   “一國兩制”下粵港澳大灣區旅游協同發展整體質量水平提升必須突破“瓶頸”

    粵港澳地緣相近,人緣相親,語言文化同源,旅游合作歷史悠久。在政府主導和市場邏輯下,粵港澳三地間的人流、物流、信息流、資本流的流動越來越迅捷。隨著世紀工程港珠澳大橋的開通,如何借勢推動粵港澳大灣區文旅產業進入發展高速路的問題隨之而來。大灣區內的旅游協同發展在實質層面上仍有“瓶頸”需要突破:
   (一)“一國兩制”下的剛性約束形成大灣區旅游協作瓶頸
    內地與港澳地區是“一國兩制”,實行兩種社會制度,多種體制交匯,兩個特別行政區、兩個經濟特區、三個自由貿易區,自然形成大灣區內部的政策洼地,涉及旅游便利化、資源整合和資本運作等方方面面。盡管港澳與內地達成了更緊密經貿關系的安排,但在協調三方利益關系時還是以國際經貿慣例準則處理。這樣三個獨立的市場體系,在經濟制度、行政體制、財政體系、貨幣發行制度,以及經濟發展規劃的制定等方面都完全獨立,公民權利、生活方式等方面也都存在差異。在人員往來上至今還屬于出入境管理,港澳的航線還屬于國際航線而非國內航線,大灣區本身旅游便利化問題就比較突出,這些成為阻礙旅游者愉快、便利地流動的最大制約。
  (二)區域行政差異阻礙大灣區內旅游實質性合作的快速推進
    行政區劃主導下的旅游管理使得珠三角區域自身的旅游合作推進實質性效果不是很明顯,培育跨體制的粵港澳城市經濟生態圈里的旅游協作就更加困難。由于旅游業的經濟性特點,許多地方政府都將發展旅游業作為其提高政績和地方GDP的有效手段,很容易在旅游區域合作中出現各自為政的現象:不考慮整個區域旅游業協調發展的系統性、當地旅游資源的特點和旅游市場需求而盲目同質開發、重復建設與惡性競爭,從而影響區域旅游整體的協同發展。同時,由于行政區劃的差異,各地對旅游資源的使用各成體系,區域范圍內難以組織權威性的整體旅游科學規劃,直接影響到區域總體旅游產品體系的形成。
   (三)旅游經濟發展不平衡使得灣區內旅游協調整合難度加大

    粵港澳大灣區內各地旅游經濟發展水平參差不齊,見圖1和圖2。首先是廣東內部的區域旅游經濟發展不平衡,粵東西北地區的旅游經濟落后于珠三角地區,主要表現在旅游業發展的基礎條件、公共服務體系等方面;其次,整個廣東的旅游經濟與港澳地區也存在著一定的差距,主要表現在旅游公共服務水平、旅游服務設施以及旅游發展階段、國際化水平及開放程度等方面。因而其在區域旅游協調中的心理狀態、利益驅動、價值取向、政策措施等難以完全協調一致,從而導致協調成本上升,合作難度加大。


1   2017年粵港澳大灣區內各城市旅游收入(單位:億元)

2 2017年粵港澳大灣區內各個城市旅游接待游客人次(單位:億人次)


(四)低效的旅游企業合作導致政府框架協議無法有效落地

眾所周知,區域旅游合作的應該是政府主導企業參與型的合作模式,即“政府搭臺、企業唱戲”。政府作為區域旅游合作的牽頭人、引導人和護航人,通過各種協議消除地域障礙,促進資金、信息、技術和資源的流暢通達,為企業主體創造合作的良好空間。但由于區域內旅游企業大多為“小、散、弱、差”,旅游龍頭企業少,多數旅游企業沒有能力與其他企業合作,因此企業合作比較零散、層次不高、協同帶動性不強,有時即使合作所帶來的利益也非常有限。這也是粵港澳三地的旅游合作框架協議至今簽署了很多,但一些合作內容仍停留在紙面上,沒有真正落地的重要原因。

(五)旅游產品發展不平衡不足以支撐龐大的休閑度假需求

粵港澳大灣區內既有城市也有鄉村,擁有濱海、溫泉、森林、山地、田園、村落等豐富的文化旅游資源,但仍處于觀光旅游產品多,休閑度假旅游產品長期供給不足,尤其是高端的濱海旅游度假產品嚴重缺乏,一定程度上反映出文化、市場、投資、品牌、效益溢出不夠,滿足不了百姓日益增長的旅游消費需求,而導致了龐大的消費力轉移,導致海外度假盛行,東南亞地區、印度洋上的島國等已成為國人的主要度假地。未來大灣區要重點彌補度假產品短缺的這個問題,以應對龐大的休閑旅游需求。

以協同創新為引領,推動粵港澳旅游協同發展新格局

    針對當前制約灣區發展存在的短板以及困境問題,認為粵港澳大灣區旅游發展要以協同創新為引領,積極對接國家提出的“一帶一路”倡議,實現旅游發展理念的重構與更新、旅游產業國際領先、大旅游產業聯動發展,建設成為最具發展空間和增長潛力的、新興的粵港澳大灣區國際都會圈世界旅游目的地。

    (一)體制機制創新:構建旅游一體化合作機制,營造共建共治共享的旅游市場

建立國家層面的粵港澳大灣區統籌協調機制,完善并創新旅游整合的市場機制和投融資機制,加快建設粵港澳大灣區世界級旅游區并制定《粵港澳大灣區旅游規劃》《推動粵港澳大灣區旅游協同發展機制創新行動方案》等,為粵港澳大灣區統籌協同發展路徑提供頂層設計。

1.突破體制制約,構建合作機制

粵港澳大灣區旅游協同發展必須打破行政體制制約和區劃限制,有效整合旅游產品和市場開發、旅游交通和信息共建、旅游政策和管理協作、旅游人才和資本流動等方面資源。打造多元人才智庫,實現多維創新突破,舉辦具有影響力的論壇等活動,為政府、旅游企業等各類參與主體搭建協同發展平臺。加強同國際經貿服務規則對接,推動市場交易規范化進程,建立健全合作與交流機制,以更好地加強粵港澳大灣區旅游行業發展。

2.突破二元結構,推動全域發展

城市是最大的游客服務集散中心,鄉村則是全域旅游的城市休閑擴展區域和景區觀光輻射區域。全域旅游發展背景下,推動灣區旅游發展與當下的鄉村振興緊密相連,不僅要求全社會參與,共同開發與共同維護,而且要通過利益分配共享機制來共享發展成果,通過消除城鄉二元結構,提高社會資源的配置模式,匯聚三地優勢、加強三地聯動,實現資源共享和市場共享,全面推動產業建設和經濟提升,將旅游發展成果全民共享,打造共建共治共享的旅游環境。

3.深化旅游協作,實現共贏發展

為了使粵港澳三地旅游發展步入規范化、制度化、科學化的軌道,建議設立國家層面的辦公室或者管理委員會等機構,作為聯系灣區內外的樞紐,確保大灣區旅游發展的規劃、制度和政策的落地。全面落實各項協議規劃,發揮旅游共享經濟優勢,共同推進“合作查驗,一次放行”新型通關模式。一是推進大灣區旅游的同城化、便捷化,包括共同推進粵港澳旅游聯票優惠、交通聯程優惠、三地游艇駕照及拍照互認。二是推進大灣區旅游管理的協同化,具體措施包括共同推進旅游市場聯合監管、餐飲服務聯合認證、從業人員資質互認和旅游公務員輪崗交流等等。

(二)旅游資源協同:整合灣區旅游發展要素,統籌灣區旅游協同發展

粵港澳大灣區旅游特色各有千秋,資源共享,統籌推進灣區旅游優質協同發展。共同推介大灣區旅游資源,整治市場、包裝大灣區整體形象、共建灣區旅游大數據共享平臺。

1. 激活旅游要素,統籌灣區發展

全面整合灣區內旅游資源,統籌規劃發展,推動形成粵港澳大灣區旅游一體化發展格局。首先,從供給角度而言,灣區內有多樣化的旅游資源,資源互補性比較突出,要統籌灣區旅游資源,整合和優化旅游系統資金、信息、技術、人力等各要素;其次,從需求角度而言,灣區內旅游發展潛力較大,巨大旅游需求推動三地加快旅游協作步伐,這也是協調社會、經濟和環境可持續發展、提升灣區旅游發展潛力的重要方式。

2.強化互補優勢,增強產品競爭力

粵港澳大灣區要以資源區劃為著眼點,文化基因為主線,交通環境為紐帶,重新組合與調整現有的旅游格局,培育各類旅游市場主體,加快培育高端休閑度假、康養國際醫療、時尚休閑、文化創意等多元化旅游新業態,培育大灣區特色濃郁的旅游世界知名品牌。以全域旅游為引擎,創建一批如開平赤坎古鎮特色旅游城鎮和旅游小鎮,創建一批旅游特色村,激活開平碉樓與村落文化遺產;加快建設沿海旅游公路,形成千里濱海旅游走廊,激活沿線文化旅游資源;保護與開發古(驛)道,與海上絲綢之路有效對接。

3.堅持三大轉變,推動協同發展

新常態下旅游產業依托其綜合性帶動作用,已成為引領消費產業發展、引導區域經濟騰飛的引擎產業。旅游發展亟需超越傳統職能架構,加速實現三大轉變:一是由口號性旅游合作到實際性旅游融合的轉變;二是由零散條款、措施的合作向整體性旅游系列政策的融合轉變;三是由區域性的地方層面向國家戰略層面的旅游區域合作轉變。

(三)產業體系升級:發揮旅游產業關聯帶動優勢,優化灣區經濟空間結構

突破同質競爭, 使城市群內旅游產業的協同發展空間不斷拓展, 與鄉村旅游業形成聯動,向廣東腹地輻射帶動粵東西北旅游產業帶, 打造出一個層次更立體、覆蓋鏈條更全面的灣區旅游生態與形態。

1.促進旅游聯動發展,增強產業融合效能

加強灣區旅游發展協調統籌,發揮旅游發展綜合效應,以點帶線、以線帶面、點點互動、線線互通,形成重點景區、一般景區、景區周邊休閑度假區、城市休閑產業區、鄉村休閑產業區五級聯動發展格局。發揮旅游業帶動性強的優勢,通過旅游發展推動一二三產業融合進程,以旅游為引擎推動走向多產業融合之路。

2.強化城市旅游對接,優化灣區空間結構

粵港澳大灣區資源基礎良好,旅游合作區域優勢明顯。如海濱是港深莞惠的主要旅游資源,打造世界級海濱旅游灣區是該城市群發展旅游經濟的核心,深圳和香港作為城市群內旅游經濟發展的主導力量,發揮優勢帶動東莞、惠州的旅游業發展,形成聯動效應;澳門與珠海橫琴自貿區的融合,將推動該城市群在旅游休閑、特色小鎮及生態環境等方面的發展,并推動澳珠中江城市群旅游經濟崛起,拉近與傳統的旅游發展較為發達的香深莞惠城市群的距離。

3.增強旅游宣傳營銷,打造灣區旅游品牌

在全域旅游背景下,強化粵港澳大灣區旅游目的地形象宣傳,創新宣傳渠道,擴大營銷范圍,聚合精準受眾,增強大灣區文化旅游品牌輻射力。一方面,強化客源地營銷,通過線上宣傳、廣告投入、消費體驗等方式,圍繞特色旅游產業產品與高端旅游市場,擴大粵港澳旅游品牌優勢。另一方面,強化目的地營銷,完善旅游公共服務體系,培育游客的忠誠度,優化并提升旅游目的地形象。此外,利用新媒體便利性、互動性和及時性等優勢,通過“旅游+互聯網”等營銷模式,線上線下并舉,推廣、銷售粵港澳核心旅游城市和休閑旅游產品,推進粵港澳大灣區旅游實現產品特色化、服務規范化發展,打造高品質、有口碑的宜居宜業粵港澳大灣區世界旅游目的地。

  莊偉光為廣東省社會科學院環境與發展研究部副主任,旅游研究所所長、研究員;武文霞為廣東省社會科學院旅游研究所博士;鄒開敏為廣東省社會科學院旅游研究所副研究員)