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鄧智平:發展差異化、服務均等化: 雙輪驅動“一核一帶一區”區域發展

“推動‘一核一帶一區’優勢互補、差異化協調發展,加快實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當”。這表明“一核一帶一區”區域發展戰略已經形成了差異化發展和均等化服務雙輪驅動的新格局。這是對廣東省委十二屆四次全會“1+1+9”工作部署中“以構建‘一核一帶一區’區域發展新格局為重點,加快推動區域協調發展”的進一步優化完善和總結提升

區域發展不協調是廣東基本省情和突出短板,縮小粵東粵西粵北與珠三角發展差距是廣東提高發展平衡性和協調性的緊迫任務。中共廣東省委十二屆六次全會審議通過的《關于深入學習貫徹習近平總書記視察廣東重要講話精神奮力開創新時代廣東改革開放新局面的決定》提出,“推動‘一核一帶一區’優勢互補、差異化協調發展,加快實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當”。這表明“一核一帶一區”區域發展戰略已經形成了差異化發展和均等化服務雙輪驅動的新格局。這是對廣東省委十二屆四次全會“1+1+9”工作部署中“以構建‘一核一帶一區’區域發展新格局為重點,加快推動區域協調發展”的進一步優化完善和總結提升,亦展現出一張藍圖干到底的堅定決心。


一、實行差異化的發展定位和發展策略

樹無相同葉,人無相同臉。由于各地的自然資源、稟賦條件、歷史人文、社會經濟基礎和發展潛力各不相同,不可能走同質化的發展道路,必須從當地實際出發,選擇符合自身實際的特色發展模式。主體功能區正是根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力,統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局,確定不同區域的主體功能,并據此明確開發方向,完善開發政策,控制開發強度,規范開發秩序,逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局的差異化發展理念?!耙缓艘粠б粎^”區域發展格局是以功能區為引領的廣東區域發展新戰略,通過改變按地理方位簡單劃分珠三角與粵東粵西粵北的傳統思維,轉變依靠珠三角帶動外圍地區梯次發展的固有思路,突破行政區劃局限,運用全新的空間管理思維,發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用,立足全省各區域不同的功能定位,實行差異化的發展策略,從而使全省形成由珠三角核心區、沿海經濟帶、北部生態發展區構成的發展新格局。

其中,珠三角核心區經過多年持續快速發展,經濟基礎雄厚,現有開發密度較高,資源環境承載能力相對較低,要走優化發展的路子,使之成為全省高質量發展的重要動力源;要加快珠江口東西兩岸融合互動發展,支持環珠三角地區融入粵港澳大灣區發展,增強輻射帶動能力;要以廣州、深圳為主引擎深入推進珠三角一體化,努力實現國土空間規劃“一張圖”,審批服務、社會治理、環境監測“一張網”,市場準入、市場監管、市場執法“一把尺”?;洊|粵西沿海地區地理條件優越,擁有眾多天然良港大港,發展空間和潛力巨大,要加快發展,使之成為新的增長極,與珠三角沿海城市結點連線、串珠成鏈,打造現代化沿海經濟帶;要充分發揮廣東海岸線全國最長、海域面積巨大、海洋資源豐富的優勢,大力發展海洋經濟,構建貫穿東西的藍色發展軸線,助推加快形成全面開放新格局?;洷鄙鷳B發展區作為全省最大的森林資源庫和生態屏障,要作為生態功能區保護開發,通過大力發展生態經濟、加快生態修復和保護、高標準推動粵北生態特別保護區建設,在高水平保護中實現高質量發展,筑牢廣東生態“北屏障”。

以功能區引領廣東區域產業布局優化,構建支撐新發展格局的產業體系。推動珠三角高端產業集聚發展,深入實施創新驅動發展戰略,加快珠三角國家自主創新示范區建設,深化粵港澳創新合作,推進“廣州-深圳-香港-澳門”科技創新走廊建設,構建開放型融合發展的區域協同創新共同體,集聚國際創新資源,優化創新制度和政策環境,著力提升科技成果轉化能力,建設全球科技創新高地和新興產業重要策源地。加大向東西兩翼沿海地區傾斜力度,引導重大制造業、戰略性新興產業在沿海經濟帶落戶,支持東西兩翼地區發展臨港產業,拓展城市新功能區等平臺,集中發展一批大型產業園區。堅持生態優先、綠色發展理念,嚴格執行“三線一單”,嚴格控制造紙、印染、涉磷、制革等高污染產業和項目,推動生態產業和先進環保技術落戶北部生態發展區,大力發展鄉村旅游、休閑觀光、現代農業等資源節約型、環境友好型產業,成為“綠水青山就是金山銀山”的生動詮釋。


二、實現均等化的基本公共服務、比較均衡的基礎設施通達程度和大體相當的人民基本生活保障水平

長期以來,基本公共服務均等化在區域協調發展中并沒有引起高度重視和擺在突出位置。區域發展不協調的問題不僅要用發展的手段解決,更要跳出發展看發展。眾所周知,區域協調發展并不是各地市GDP的拉近甚至完全一樣。經濟規律和常識都告訴我們,在市場經濟條件下,區域經濟發展不可能齊頭并進,不平衡是常態、是絕對的。但是,不能因為區域經濟發展水平不一致,而讓生活在同一個省份(區域或國家)的公民在獲得和享用基本公共服務方面存在巨大的差距,這既不符合社會公平正義的原則,也不利于資源要素的自由流動和市場一體化。簡言之,區域經濟發展可以不平衡,但基本公共服務必須均等。

基本公共服務均等化不僅是促進社會公平正義的必需,更是促進區域協調發展的重器。根據《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(2009-2020年)(2017年修編版)》,廣東省基本公共服務范圍包括公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通、公共安全和生活保障、住房保障、就業保障、醫療保障、生態環境保障等十大領域,基本涵蓋了省委十二屆六次全會提出的“加快實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當”的內容。

基本公共服務均等化至少可以在以下三個方面發揮促進區域協調發展的作用:一是形成統一的區域身份認同。在構建“一核一帶一區”區域發展新格局中,強化省級公共服務統籌,建立廣東省統一的基本公共服務標準,有利于促進全省不同區域的人們形成“省域公民身份”認同,從而形成全省強大的內在凝聚力和發展驅動力。二是降低要素區域流動成本,形成統一的大市場。如基礎設施通達程度比較均衡有利于降低企業的物流成本,促進企業在全省范圍的產業布局,所以亟須形成支撐區域發展新格局的現代交通體系;基本公共服務均等化有利于打消珠三角地區人才前往欠發達地區工作生活帶來的子女教育、醫療、社會保障等顧慮,促進人才自由流動。三是通過對人的投資實現不同區域人群的機會公平?;竟卜站然粌H是花錢的消費,更是對人力資本的投資。全省不同區域的人們獲得大致均等的基本公共服務,有利于實現機會公平,讓欠發達地區源源不斷地培養出優秀人才并反哺之,是一個真正造血的過程。


三、有效市場與有為政府的完美結合

政府和市場的關系是我國經濟體制改革的核心問題,也是區域協調發展的關鍵一招?!耙缓艘粠б粎^”區域發展新格局一方面要通過差異化發展發揮好市場在資源配置中的決定性作用,另一方面要通過均等化服務更好發揮政府作用,既要“有效的市場”,也要“有為的政府”,努力在實踐中破解這道經濟學上的世界性難題,為堅持和發展中國特色社會主義政治經濟學作出新貢獻。

對不同區域實行差異化的發展定位和發展策略是尊重市場規律的體現。區域協調發展必須發揮市場在資源配置中的決定性作用,運用市場化機制促進優勢互補,實現共同發展。經過改革開放40年的高速發展,當前珠三角地區不再具有低成本優勢,要素稟賦結構已經升級,產業和技術也應該升級,必須走高質量發展之路;粵東粵西沿海地區海洋優勢明顯、土地開發空間大,必須抓住發展機遇,加快發展,特別是汕頭、湛江等東西兩翼的中心城市要做大做強,發揮輻射帶動作用,打造新的增長極,并與珠三角沿海地區連成一片,形成沿海經濟帶;生態是粵北最大的優勢、最大的潛力,必須像保護眼睛一樣保護生態環境,像對待生命一樣對待生態環境,推動形成綠色發展方式和生活方式,充分利用綠水青山的生態優勢,轉化為金山銀山,避免走過去先污染后治理的發展路徑。

積極推動區域協調發展本身就是更好發揮政府作用的體現,是黨和政府講擔當、重擔當的表現,實現均等化的基本公共服務、比較均衡的基礎設施通達程度和大體相當的人民基本生活保障水平,更是政府作用的重要著力點?;竟卜帐怯烧鲗?、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。享有基本公共服務是公民的基本權利,保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責。必須堅持以人民為中心的發展思想,既盡力而為,又量力而行,切實保障基本民生,推動解決重點民生問題,促進社會公平正義,讓全省人民過上好日子。為此,要加快制定實施與主體功能區相適應的財政轉移支付、區域生態補償、對口幫扶協作、基礎設施投融資、區域用地保障等政策措施,落實省扶持原中央蘇區縣、革命老區、少數民族地區政策,形成支撐新發展格局的政策體系。廣州、深圳等中心城市要在參與粵東粵西粵北對口幫扶協作、以城帶鄉以工補農、實現共同富裕等方面強化責任擔當?;洊|粵西粵北地區亦應當下大力氣優化營商環境、提升政府公共服務水平,增強區域發展競爭力??傊?,完善基本公共服務均等化推進機制,將取得推動區域協調發展事半功倍的效果。



(作者系廣東省社會科學院現代化戰略研究所所長、研究員)